“A
100 años de la Ley Láinez”... una apelación a la memoria; para
volver a pensar la educación y nuestro lugar como educadores –
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología
RESUMEN:
Reconstrucción histórica que ubica la sanción de la Ley Láinez en
el marco de la incipiente organización de los sistemas educativos
provinciales, analizando el rol del Estado para garantizar el derecho
de la educación y la problemática del financiamiento del servicio
educativo. Luego considera que esa asistencia del Estado Nacional a
las provincias en realidad se concretó para lograr gobernabilidad
para la nación fragmentada; gobernabilidad justificada en la idea de
“equidad y justicia”, pero asegurada en la búsqueda de “consenso
y competencia” para el alineamiento nacional a un modelo de
desarrollo agro-exportador dependiente. Finalmente se pregunta si el
ideal educativo que aún hoy consuman nuestras prácticas docentes,
conserva sedimentaciones de aquella cosmovisión de Nación-puerto y
si la celebración no debiera ser propicia para interpelar la
experiencia acumulada.
MARÍA
ROSA PIVIDORI: Profesora en Ciencias de la Educación, egresada
de la Universidad Nacional de Entre Ríos. Postitulada en
Epistemología en Humanidades y Ciencias Sociales. Docente en la
Universidad Autónoma de Entre Ríos y de losInstitutos de
Profesorado N° 8 y 27 de la ciudad de Santa Fe. Directora del
Postítulo de Actualización en Gestión de las Instituciones
Educativas del Instituto del Profesorado N° 6 de San Carlos Centro.
A MODO DE
INTRODUCCIÓN: La Ley 4874 denominada Láinez en homenaje a quien
fuese autor del proyecto, fue sancionada el 30 de setiembre de 1905.
En el marco de su puesta en vigencia, sus mentores sostuvieron con
inclaudicable argumento que la misma era producto del celo del
gobierno Nacional por llevar la educación primaria a todo el
territorio argentino. Tal vez una primera cuestión con referencia al
anhelo de Fomentar la instrucción primaria sería preguntarse... ¿se
afirmó en el derecho que la Constitución Nacional en su art. 5°
consagrara para las provincias cuando prescribe que: “Cada
provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema
representativo, republicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que
asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la
educación primaria”? ¿Se constituyó a partir de los otros
derechos como el de la soberanía del pueblo y la forma republicana
de gobierno?
Puede considerarse que la
Ley Láinez tuvo como principal antecedente la Ley 2737 sancionada el
1° de octubre de 1890 que fijaba las bases para subvencionar a las
provincias en orden a fomentar la instrucción primaria. La norma
aludida en su artículo 2° sostenía que la subvención nacional
sería concedida para atender fines tales como “construcción de
edificios para escuelas públicas1 , adquisición de libros y útiles
para escuelas y sueldos de preceptores”. Es decir, antes de 1890 ya
hubo subvenciones, incluso la más conocida es la Ley de subvenciones
de 1871, de la época de Sarmiento. Estos principios fueron antes
expresados en reiteradas ocasiones y de sus alcances literales no se
puede inferir ninguna otra intención. Ilustra esta afirmación un
fragmento de la carta que Sarmiento enviara a Rawson en su nota como
Gobernador de San Juan el 26 de junio de 1863 cuando le dice: “La
Constitución Nacional es un poder delegado por las provincias para
constituir un gobierno general, perfecto para sus fines; pero las
provincias quedaron con gobiernos perfectos también... conservan
todo el poder no delegado porque... los gobiernos provinciales no son
autoridades creadas por la constitución”.
No obstante ello, la
misma pluma en otro intercambio epistolar (Sarmiento D., 1861) en
esta oportunidad dice a Mitre:
“Mi querido coronel:
Tiéndole desde aquí la
mano del amigo que dice: ¡bien! Nos ha dado un general; podemos
dormir tranquilos estos diez años. No se ensoberbezca ante su amigo.
No se crea infalible. En política erraba. El general me ha vengado
del diplomático. Tenemos patria y porvenir. Necesito ir a las
provincias. Usted sabe mi doctrina. Los candidatos están hechos de
antemano. Un precursor necesita que digan: yo sólo vengo a
prepararle el camino. Paz pudo hacer algo. Más puedo hacer yo. Me
siento más hombre. Pero déjese de ser mezquino. ¿Valgo yo menos
que cualquiera de los torpes que mandan un regimiento de caballería?
Entiendo esta arma, y usted sabe que tengo valor como cualquiera.
¿Por qué no me da el mando de uno de los regimientos de línea, que
ha quedado vacante después de tanta vergüenza? No trate de
economizar sangre de gauchos. Este es un abono que es preciso hacer
útil al país. La sangre es lo único que tienen de seres humanos.
Recuerde el incidente que nos puso en desacuerdo en Valparaíso la
primera vez que nos vimos, y compare los sucesos en su obstinación y
lógica. Un hombre de gran valor En la época grandiosa que
atravesamos yo no me quedaré maestro de escuela, pegado a un empleo,
ni periodista. Me debo algo más... Buenos Aires recobra su antiguo
dominio y jurisdicción; el Rosario será gobernado por sus jueces de
Paz como San Nicolás; su Aduana será sucursal de la de Buenos
Aires. El Congreso, para pedirlo, dará garantía de que Buenos Aires
no será dañada desde allí en adelante. Puede darse a Córdoba,
Santa Fe como frente fluvial y resguardo de sus campos de pastoreo,
tomando el Carcarañá por línea divisoria. ¿Quién se quejaría de
ello? Bobos pero argentinos. Destruida Mendoza, San Juan puede ser la
capital de Cuyo antiguo. Es preciso dar un centro a la civilización
en la falda de los Andes... Es preciso evitar a todo trance que Entre
Ríos no se separe; que no se haga hueso la situación actual. Échele
veinticuatro batallones de infantería y sublévele a Corrientes.
Escríbale a los Taboadas suscitándolos a la acción, a mostrarse en
Córdoba, San Luis, etc. Realizado su plan de triunfar con sus
propios recursos, vuelva al plan mío de poner en actividad a las
provincias; pobres satélites que esperan saber quien ha triunfado
para aplaudir. Pero son argentinos; son elementos necesarios de
nuestra existencia y es preciso evitarles que muestra la servilidad
de su posición”.
“Un abrazo y resolución
de acabar” concluía la carta del “amigo Sarmiento” a Mitre.
Acabar implicará pensar estratégicamente un país donde cada
provincia dicte su Constitución de acuerdo con esos principios,
declaraciones y garantías para asegurar –entre otras cosas– la
educación primaria? que las provincias se constituyan en elementos
necesarios de una nacionalidad pensada por otros? para generar un
estado sustentado en satélites que esperan saber quien ha triunfado
para aplaudir..? para que la educación posibilite asumir la
servilidad de la propia posición? Los diferentes acontecimientos
políticos que van a configurar ese proceso de organización nacional
para constituir el Estado Argentino a fines del siglo XIX y en los
comienzos del XX, exhibirán esa permanente lucha por la
sobrevivencia de distintos proyectos en la perspectiva del predominio
—según la interpretación social darwinista— no del debate y la
confrontación para alcanzar una síntesis. Y es en este marco de
lucha que se pretende reflexionar sobre el sentido y alcance de esta
Ley...
“Necesito ir a las
provincias. Usted sabe mi doctrina. Los candidatos están hechos de
antemano...” ¿No sería esta perspectiva la que sustentaba la
preocupación por la pobreza de las provincias que animó al Dr.
Láinez?
¿En qué consistiría
“poner en actividad a las provincias” una vez realizado el “plan
de triunfar con sus propios recursos?” ¿Desde dónde esta
activación? ¿Por qué, para qué y con quién? En 1905 el Congreso
de la Nación sancionaba la ley N° 4.874, que autorizaba al Estado
argentino –previo consentimiento de las provincias– a crear
establecimientos de educación primaria en la provincias. La
iniciativa legislativa fue impulsada por el senador nacional Manuel
Láinez, quien, fundamenta su proyecto en la preocupación de mitigar
el alto nivel de niños analfabetos de algunas provincias pobres. En
virtud de esta autoría en ámbitos docentes y de la administración
pública bautizaron a esta norma como Ley Láinez. Para un discurso
que verbalizó abundante bibliografía de Política Educativa, esta
ley contribuyó eficazmente en la lucha por paliar el analfabetismo a
la vez que posibilitó que muchas provincias –en particular las
rezagadas en su organización institucional y/o más alejadas de la
capital nacional– dispusieran de las escuelas que hubiesen demorado
años en formalizar desde sus recursos genuinos.
A partir de la “Ley
Láinez” el Ministerio de Educación de la Nación retuvo dentro
del control administrativo y pedagógico un elevado número de
escuelas en todas las circunscripciones hasta que en el año 1978
comenzaran a ser transferidas a las provincias. Sin dudas, esta norma
complementó los principios de educación obligatoria, gratuita y
laica anteriormente consagrados por la Ley de Educación Común
1.420, en la medida que garantizó se cumplieran esos postulados en
los territorios provinciales. No obstante ello hoy, a un siglo de la
sanción de la Ley Láinez, constituiría un muy buen ejercicio
ensanchar el eje de análisis y, recuperando la experiencia acumulada
en cien años, pensar los supuestos que sustentaron ese afán
alfabetizador... ¿Un proyecto inclusor que se fundó en la
construcción de una autonomía y una ética de la dignidad?
¿Alfabetizar en qué idea de Nación y en qué idea de sujeto
histórico? .. ¿en las que impregnaron las palabras de Joaquín V.
González –Ministro de Educación al momento de sancionarse la Ley
Láinez que nos ocupa–? :
“Quedaba así terminada
para siempre la guerra secular de las fronteras, digna del romance
legendario y heroico que algún día se cantará y referirá en
poemas e historias que ungirán de sentimiento nativo el recuerdo de
aquellos aguerridos soldados, sin reposos ni quejas, que exponían
día a día su vida en luchas irregulares cuerpo a cuerpo, con
indiadas innumerables y feroces, llenos de privaciones y de olvidos;
se desvanecía como en la leyenda wagneriana la horrorosa historia
del monstruo que durante siglos devoró la savia y perturbó la paz
de la nación entera, y opuso su valla sangrienta al progreso
económico del país, que se fundaría en el trabajo, fertilización
y apertura de aquellas vastísimas regiones a la grande industria
nativa y extranjera; se realizaba por primera vez después de treinta
años de sancionado, el mandato constitucional de trazar los lindes
de las provincias y fundar los territorios federales, asientos de
futuros estados; y tal es el sentido de la ley del 16 de octubre de
1884, que con las numerosas que después la han adicionado o
modificado, forma la carta orgánica de aquellas nuevas entidades que
a manera de hijos de una gran familia debían comenzar a educarse
para la vida civil y política (...)” Desvanecer la horrorosa
historia del monstruo –que durante siglos devoró la savia y
perturbó la paz de la nación entera, y opuso su valla sangrienta al
progreso económico del país– también fueron explícita
preocupación de Julio A. Roca (1880) al asumir la presidencia de la
Nación:
“Por mi parte,
conceptuaré con la mayor gloria de mi gobierno, si dentro de tres
años, a contar de este día, conseguimos saludar con el silbato de
la locomotora, los pueblos de San Juan y de Mendoza, la región de la
vid y el olivo; Salta y Jujuy, la región del café, del azúcar y
demás productos tropicales, dejando además de par en par abiertas
las puertas al comercio de Bolivia, que nos traerá los metales de
sus ricas e inagotables minas. Cuento con vuestro apoyo y con el todo
el país para llevar a cabo en el término indicado, o antes si es
posible, estas obras que no serán ni extraordinarias ni superiores a
nuestros recursos, si sabemos conservarnos en paz. Los demás ramos
de la administración, tales como la inmigración, la instrucción
pública, la difusión de la enseñanza en todas las clases sociales,
la protección debida al culto, al comercio, a las artes y a la
industria, son ya deberes normales que ningún gobierno puede
desatender...”.
“Los demás ramos de la
administración” ..¿estaban proscriptos a un segundo plano de
importancia desde la mirada estratégica del gobernante o se solapan
en la evasiva que implícitamente enuncia lo que se conceptuará como
la mayor gloria de gobierno? ¿Qué lugar ocuparía el sujeto
histórico del interior —habitantes y gobernantes de las pobrezas
provinciales— al tiempo de legitimar la decisión de soslayar el
artículo 5° de la Constitución Nacional? ¿Qué omisiones,
recurrencias o resistencias planteó en la pugna por otorgar
direccionalidad a la educación en la resolución de tres de sus
problemas centrales desde la perspectiva de la política? :
... la organización
institucional del sistema,
... el rol del estado y
otros agentes educativos para garantizar el derecho a la educación,
y
... las cuestiones
referidas al financiamiento de las servicios?
LA LEY LÁINEZ EN EL
MARCO DE LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS
PROVINCIALES
Distintas reseñas
históricas reconocen la existencia previa de las provincias a la
Nación. Barrera Buteler (1996) sostiene que “…en el caso de las
primeras (provincias fundadoras), estamos frente a sujetos con
personalidad jurídica y política anterior al mismo Estado Nacional
y que con esa razón ‘conservan todo el poder no delegado’ (art.
121 Const. Nacional), lo que le ha permitido a la Corte Suprema de
Justicia sostener que ‘Las provincias conservan, después de la
adopción de la constitución general, todos los poderes que antes
tenían y con la misma extensión, a menos de contenerse en aquel
Código alguna expresa disposición que restrinja o prohíba su
ejercicio’”. Más allá de este marco prescriptivo, en nuestro
país las provincias han renunciado a algunas potestades a favor de
la Nación, conservando todo el poder no delegado en ella (art. 104
de la Constitución de 1853/60 y art. 121 del texto reformado en
1994) Ilustra esta afirmación el art. 5º cuando dice —“ Bajo de
estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el
goce y ejercicio de sus instituciones”—. De este modo consagra
para las provincias un poder constituyente condicionado que limita de
esa forma las autonomías de las mismas.
Esta aseveración como
otras vinculadas a marcos jurídicos de la vida nacional, más que
indicar la crisis del federalismo ya expresada en la carta magna,
mueve en la búsqueda de las razones que llevan a ese fracaso que se
expresa como predominio del centralismo. Si analizamos la incidencia
de la Ley en la organización de los sistemas educativos provinciales
a partir de las posibles razones del acrecentamiento del poder
central que señala el destacado constitucionalista sanjuanino Pablo
Ramella (1995) podríamos referir a las siguientes:
a. “las que
responden a causas naturales”: aunque se puede discrepar respecto
del carácter “natural” que Ramella atribuye a esta causa, lo
interesante es el alcance que el mismo le asigna en cuanto son normas
ordenadoras y estructuradoras de niveles escolares, sectores,
modalidades educativas que desplazan las particularidades
provinciales tras la necesidad de implementar polí- ticas
nacionales. Todas ellas marcan una cierta inexorabilidad en la
constitución del sistema educativo nacional. Puede afirmarse, con
fundamentos históricos, que el mismo se consolidó por la sucesión
de “hechos configurativos” que buscaron ordenar un sistema
homogéneo en sus alcances; la constante fue la inalterabilidad y el
no cambio del sistema todo. En tal sentido si ubicamos la sanción de
esta Ley Láinez en el contexto legislativo de la época podemos
encontrar una profusa producción orientada en el mismo sentido de
penetrar por sobre las autonomías provinciales:
Ley 1420 de educación
común, laica y obligatoria (1884).
Ley 1597, Avellaneda de
universidades nacionales (1885).
Ley 345 creación de la
Escuela Normal Nacional de Paraná (1869).
El decreto del Presidente
de la República, Dr. Bartolomé Mitre, del 14 de marzo de 1863, de
creación del “Colegio Nacional”, sobre la base del “Colegio
Seminario de Ciencias Morales; fundado en la aseveración de que “uno
de los deberes del Gobierno Nacional es fomentar la educación
secundaria, dándole aplicaciones útiles y variadas, a fin de
proporcionar mayores facilidades a la juventud de las provincias que
se dedica a las carreras científicas y literarias”. Proyecto de
“Plan de instrucción general y universitario” y “Ley de
reformas educacionales y universitarias”, del Presidente Julio A.
Roca y su ministro Osvaldo Magnasco –1899 y 1900–. Proyecto de
“Reformas a la ley de educación común”, del Presidente
Victorino de la Plaza y su ministro Carlos Saavedra Lamas –1916–.
Proyecto de “Ley
orgánica de la instrucción pública “del Presidente Hipólito
Irigoyen y su ministro José S. Salinas –1918–.
Proyecto de “Ley
orgánica de la enseñanza “ del presidente Marcelo T. de Alvear y
su ministro Celestino Marcó –1923–.
Proyecto de “Ley
nacional de educación común e instrucción pública, media y
especial, del Presidente Roberto M. Ortiz y su ministro Jorge Eduardo
Coll –1939–.
Proyecto de “Ley de
bases sobre educación primaria, secundaria y técnica” y de “Ley
de reforma universitaria”, del Presidente Juan Domingo Perón y su
ministro Belisario Gache Pirán –1946–. Durante un siglo las
diferencias de funciones y roles entre el gobierno nacional y el de
las provincias solas pudieron ser delimitadas en lo atinente a la
defensa y representación de las relaciones exteriores para el
primero y la provisión de seguridad y justicia en los respectivos
territorios para los segundos. En otros servicios –como lo es la
educación– la ausencia de una delimitación clave promovió una
tendencia favorable a “naturalizar” esa simultaneidad;
fundamentalmente por el auxilio del gobierno nacional para afrontar
el desarrollo que irían adquiriendo los sistemas educativos
provinciales con la generalización de la educación. En ese marco la
Ley Láinez de 1905 institucionalizó la concurrencia del Estado
nacional para garantizar la oferta de educación básica, asegurando
la provisión de ese servicio y centralizando el control
administrativo-pedagógico sobre las escuelas que fue creando.
Frecuentemente, los inconvenientes derivados de tal situación sólo
fueron avizorados por los actores educativos reales y concretos que
veían ampliarse las distancias entre su accionar y los lineamientos
y encuadres producidos desde los ajenos recintos de un Ministerio que
generalmente atendía sólo en Buenos Aires. Tal extrañamiento se
afirmó en dificultades tales como: asignación ineficiente de
recursos: la oferta no necesariamente se derivaba o correspondía con
los verdaderos requerimientos de la demanda. Una referencia de ello
se puede visualizar en el hecho que, como la planificación de la
inversión se realizaba en dos niveles estaduales distintos, muchas
veces se construyeron edificios escolares muy cercanos unos de los
otros, aún cuando la necesidad se limitara sólo a uno, obstáculos
administrativos: coexistiendo dos modelos de gestión generalmente
confluían contradictoriamente requerimientos y exigencias para
escuelas que desempeñaban en contextos compartidos o con realidades
análogas. A ello se le agrega un régimen de contralores desiguales
en la prestación del servicio; de este modo las escuelas nacionales
permanecían carentes de la visita de un supervisor, no podían
viabilizar tramitaciones con la misma rapidez o recibían
indicaciones cuando estas había perdido vigencia; diseños
curriculares diferentes: ello conducía a diferentes niveles de logro
en los alumnos lo que dificultaba su tránsito por el sistema; al
cambiarse de escuela de distinta adscripción estadual debían rendir
equivalencias aunque los establecimientos fuesen vecinos;
remuneraciones y beneficios laborales desiguales: en una misma franja
profesional de desempeño se pagaban salarios diferentes produciendo
inequidad en la prestación y recelo entre pares que, muchas veces
consolidó espacios educativos enfrentados. Además, esto producía
desventajas en la prestación del servicio porque ocurría muchas
veces que algunas instituciones contaban con amplia disponibilidad de
aspirantes a cubrir vacantes o reemplazos –en otros muchas veces
próximos– no alcanzaban a cubrir las secciones mínimas para el
dictado de clases. Una cuestión no menor que más minuciosamente
será abordada más adelante, también tuvo que ver el financiamiento
del servicio que al ser diferente en sus requerimientos
super-estructurales, estructurales y logísticos demandaban
erogaciones que luego se tradujeron en pujas sectoriales por la
distribución de fondos de la Coparticipación Federal de Impuestos.
En otras palabras, si se considera que el Estado Nacional y los
provinciales prestaban el mismo servicio, la definición de la
necesidad de dinero para asignarla a un destino particular se
desdibujaba en una frontera de incumbencias muy difusa; la
desarticulación de la acción cotidiana respecto de los órganos de
toma de decisiones: a medida que la población y el servicio
aumentaron, mayor era la distancia entre las necesidades concretas de
los actores educativos y la definición que efectivamente se hacía
hasta de los aspectos menos relevantes.
b. las que
responden a una corrupción del sistema que estaría dada por la
tendencia del ejecutivo nacional por llevar adelante políticas
hegemónicas centrales, las que alteran y/o niegan la participación
provincial. La administración de los servicios educativos tuvo a lo
largo de la historia posturas encontradas que analizadas tanto en sus
manifestaciones visibles como en sus proyecciones implícitas
evidenciaron una permanente distorsión a la idea de unidad nacional
y de respeto por las autonomías provinciales que tanto se
proclamara. La tendencia centralizadora, aún en los más
cuestionables modos de des-responsabilización que el estado nacional
detentó en la década de 1990 no siempre se expresó en sus reales
sentidos e intereses. Muchas lo hizo desde pretender posiciones
monopólicas (estatalización) y otras tantas privatistas (organismos
particulares y/o la iglesia, las empresas, el mercado) En uno y otro
modo, se agazapó sobre una coincidencia: pretender manejar la
educación sin contar para nada con las perspectivas de los sujetos y
sus contextos.
Estas tendencias
desarrollaron importantes concreciones en Argentina durante los
gobiernos de facto. Siguiendo a Castorina de Tarquini, de los
regímenes de facto que durante largo tiempo interrumpieron la
legalidad constitucional y que son centralizantes por propio carácter
podríamos identificar pronunciamientos normativos que dan cuenta de
la discrecionalidad del poder ejecutivo por llevar adelante políticas
hegemónicas:
Proyecto de “Ley de
educación” del Ministro Guillermo A. Borda y el Secretario de
Estado José Mariano Astigueta, del Presidente no constitucional Juan
Carlos Onganía –1967–.
Bases de la política
educativa “Reforma educativa 1969/1970. Ley 19.039. “Plan
Nacional de Desarrollo y Seguridad (capítulo “Educación”); el
capítulo referido a la reforma educativa de la Ley 19039 “Plan de
gobierno 1971-1974”, del presidente Alejandro Lanusse.
En ese marco de
definiciones necesarias para dejar debajo de un paraguas de
protección legal en todo el país los criterios centralizantes que
permitiesen el control ideológico a través de la educación,
paradójicamente se empieza a alentar la descentralización
educativa: como un claro antecedente de lo que sigilosamente
comenzaría a plasmarse desde las primeras experiencias golpistas, la
dictadura de 1976 consumó sin titubeos la transferencia de las
“escuelas Láinez” a las provincias en el año 1978.
La descentralización
administrativa para nada vulneraba el férreo y centralizado
ejercicio del poder de represión porque ya para entonces estos
modelos intervencionistas habían desarrollado suficientes
estrategias y mecanismos para mantener bajo control todo el
territorio nacional. Una profusa sucesión de políticas da cuenta de
ese aire represivo que se expresó entre otras medidas en el decreto
de censura –ley 18019– que a partir del 24 de diciembre de 1968,
restableció e inauguró al mismo tiempo prácticas terribles que se
legitimaron también con otras normas como el Decreto Ley 17.401; que
crea el “delito de comunismo” dejando en claro que la inquietud
hegemónica se torna más agresiva cuanto mayor se advierte la fuerza
potencial de los resortes vitales de la educación. De este modo esas
medidas apuntarán a convertir en deletérea influencia, lo que
también se proyectó de manera notable sobre el blanco de los
ambientes artísticos y culturales. Esas cuestiones comenzaron a
obtener sus máximos logros de resolución en el año 1978, tiempo en
que se consuma la transferencia definitiva a las provincias de los
establecimientos del nivel primario que se encontraban dentro de la
órbita del Estado Nacional.
Ese traspaso se consideró
que fue una descentralización parcial porque sólo afectó un nivel
educativo, no atendió a las diferentes capacidades de gestión del
servicio por parte de las provincias (que la transferencia coadyuvó
a acentuar) y se realizó sin la contraparte financiera que
permitiese solventar la mayor carga que de ese hecho devenía. Sin
embargo, también es cierto que tuvo que transcurrir el tiempo para
que las provincias pudieran comenzar a absorber el impacto inicial de
la transferencia. Además, debió esperarse a la restitución de la
democracia para que se resolviera el problema de la incidencia
presupuestaria del mayor servicio que, en virtud de él, debieron
afrontar las provincias; con posterioridad a la transferencia del año
1978 se realizaron estudios de las nuevas necesidades de recursos que
significó para las provincias atender la totalidad de la oferta del
nivel primario y las estimaciones indicaron que la mayor carga
financiera representaba el 8,16% del total de la recaudación
impositiva de esos años.
Por eso, se sostenía que
las provincias –que en ese entonces recibían el 48,5% de los
recursos tributarios por Coparticipación Federal de Impuestos–
debían disponer de un 56,66% para poder garantizar el servicio sin
mayores presiones financieras. c. las que tienen origen en la
inoperancia de las propias provincias: el debilitamiento económico
de las provincias también debe ser analizado como operante en el
desarrollo fortalecido del federalismo. Muy complejas circunstancias
configuran los rasgos de tal decadencia donde la existencia de
enormes diferencias demográficas y de riqueza entre las distintas
regiones ha trabado un desarrollo más homogéneo, sin descuidar que
el Gobierno central ha manejado la distribución de los poderes
impositivos a su conveniencia.
En el contexto de
dependencia política, económica, social, cultural e ideológica que
se encuentra inserto nuestro país y en su particular situacionalidad
de Argentina empobrecida y dependiente donde la igualdad de
oportunidades de acceso a los bienes materiales y espirituales no se
concreta en forma real, la acción de los sistemas institucionales ha
sido la de consolidar un orden de dependencia interna y externa.
EL ROL DEL ESTADO PARA
GARANTIZAR EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
Oscar Oszlack (1997)
considera que la formación del estado define un aspecto constitutivo
del proceso de construcción social: “De un proceso en el cual se
van definiendo los diferentes planos y componentes que estructuran la
vida social organizada. En conjunto estos planos estructuran un
cierto orden cuya especificidad depende de circunstancias históricas
complejas... El Estado no surge entonces por generación espontánea
ni tampoco es creado, en el sentido que “alguien” formalice su
existencia mediante un acto ritual. La existencia del Estado deviene
de un proceso formativo a través del cual va adquiriendo un complejo
de atributos que en cada momento histórico presenta distinto nivel
de desarrollo.” En ese proceso formativo, el mencionado autor
reconoce distintos momentos donde el Estado va a intervenir creando
necesidades regulatorias y nuevos servicios que él mismo promoverá,
dando a la presencia estatal un carácter multifacético que se
expresó en diversas modalidades de penetración para hacerlas en sí
mismas efectivas. Esas modalidades de penetración son por el mismo
caracterizadas como:
penetración represiva:
la que aplica violencia física como un modo de acatamiento a la
voluntad de quien la ejerce;
penetración cooptativa:
la que promueve la captación de apoyos entre los sectores dominantes
locales y los gobiernos provinciales;
penetración material:
constituyen avances del Estado Nacional que derivan hacia el interior
servicios, regulaciones y recompensas destinados fundamentalmente a
incorporar las actividades productivas allí desarrolladas.
penetración ideológica:
tras mecanismos más difusos, esta modalidad opera sutilmente sobre
las representaciones, creencias, valores y actitudes sociales que
apelando simbólicamente al sentimiento de pertenencia y arraigo
modelaron patrones para asumir las relaciones de convivencia. Desde
esta modalidad el Estado fue generando las condiciones de consenso
propicias para fortalecer un sistema de dominación.
Si bien todas estas
modalidades no reconocerían un orden sucesivo sino una simultaneidad
que fue complementándose a los efectos de la misma penetración,
quizás son la modalidad la ideológica con la cooptativa las que más
se sirvieron de la educación como instrumento de penetración.
Nuestro Sistema Educativo se pensó y organizó a fines del siglo XIX
en medio de circunstancias de profundas transformaciones
socio-políticas: sofocadas las luchas que Buenos Aires mantenía con
el interior, desalojado y reducido, casi al exterminio, el indio de
las llanuras (campañas del desierto), instalado un fuerte proceso
inmigratorio, y embarcado el país en un proceso productivo, que nos
insertó de manera desigual y combinaba en un mercado esencialmente
regulado por Inglaterra. Argentina, ahora “granero del mundo”
ofrecía en su pampa húmeda –territorio fértil apto para la
agricultura y para producción ganadera por la variedad de pasturas–
el escenario propicio para la producción de materia prima que los
países centrales transformarían, desde un proceso industrializador
sin precedentes.
Este proceso “de
intercambio desigual y combinado” –Argentina aportando la
producción agrícola y ganadera // Europa industrializando esa
materia prima // Argentina como mercado comprador de esa producción
industrial, y dentro de las regulaciones que el progreso
industrializador asignaba a Europa– exigía a nuestro país
determinadas condiciones: Había que limar las diferencias entre: el
gaucho “barbarie del interior” – la inmigración que estaba
constituida por población “expulsada o excedente” del desarrollo
industrial europeo; homogeneizar sería el mandato urgente.
¿Por qué homogeneizar?
Brindar a todos una educación que le permitiera entrar en un proceso
productivo:
“Educar al soberano”
para que se inserte disciplinadamente –por encima de las
diferencias culturales de los distintos grupos– en una nueva
estructura de estado: para construir una nacionalidad que borre los
reclamos del interior, ordene la inserción de los ciudadanos en la
vida política ocupando el lugar que, por procedencia, les
correspondería. “Educar al soberano” para que pueda insertarse
en el modelo productivo y sea una eficaz mano de obra; se instalarían
vías férreas, caminos y puertos para trasladar la producción al
puerto de Buenos Aires, se construirían silos, se importarían
maquinarias y otras tecnologías para la siembra, el tambo, la
salazón de cueros; se ubicarían frigoríficos en centros
estratégicos.
También como aspiración
de “educar al soberano”, se impulsaría la inmigración para
incrementar la mano de obra nativa; también porque se alentaba que
la incorporación de razas europeas beneficiaría “la cultura
local”. Todo este “progreso” no podía ser asumido por una
población mayoritariamente analfabeta y acostumbrada a una
producción artesanal. Había que proporcionar a todos las
“herramientas” que les permitiesen manejar trenes, máquinas;
comprender los instructivos.Y ese proceso de instrucción se regiría
por un modelo universal que instale un único modo de ser y de vivir.
¿Quién sería la responsable de “Educar al soberano” conforme a
ese modelo universal? La escuela sería la depositaria de formar a
ese sujeto y conforme a la racionalidad ordenadora que se requería.
Tal asignación –más allá que significó la posibilidad de poner
en marcha un sistema educativo que permitiría el acceso a la
alfabetización de los sectores de población que hasta ese momento
no tenían posibilidades–, en términos pedagógicos, iba a
orientar toda la tarea de ense- ñar a través de la escuela común
y, por su intermedio, conforme a programas únicos...
Además, para lograr esa
uniformidad la escuela se revistió de solemnidad. También los
gestos debían enseñar un modo de entender la obediencia, el
respeto, el orden, las jerarquías: los rituales de formalización
del espíritu patriótico cimentando la conciencia de Nación se
institucionalizó en las prácticas vinculadas a ritos cotidianos;
actos escolares, grandes celebraciones cívicas en espacios
comunitarios donde las escuelas eran los paladines de la organización
del evento que se tratare, en el marco de marchas militares,
discursos de apología a lo heroico y abundancia de íconos que
aludí- an a esa argentinidad que se debía introyectar.
En ese marco la sanción
de la Ley Láinez constituiría un indicador coherente con estas
modalidades de penetración; introduciría una cuña importantísima
de una prédica que sería controlada sin mediaciones por el Estado
Nacional. Con gran coherencia a un proyecto de país dependiente
consagró internamente los parámetros de dependencia necesarios para
sostener una cultura de subordinación. En el marco de esos patrones
culturales hegemónicos, las nuevas generaciones de argentinos se
socializaron asegurando la gobernabilidad del “soberano”
diasporizado sobre el suelo de los “pobres satélites” que eran
las provincias, a las que había que redimir de la barbarie. Más
allá de admitir que –aun cuando nadie hoy puede desconocer que
esta faraónica consumación de la penetración del Estado Nacional
también favoreció el desarrollo de un sistema educativo de
proyecciones ponderables– los claroscuros de la historia
comprometen en la consideración de los límites para que también –y
en virtud de ellos– se pueda pensar y transformar el presente desde
un honesto acto de sinceramiento con la memoria que así permite
acuñar aportes también desde lo que se cuestiona o revisa... “Como
en una familia el padre o el maestro cuidan que los niños no oculten
sus defectos, o no simulen virtudes o cualidades que no poseen, en el
interminable trabajo de la educación y gobierno de un pueblo no es
honesto y eficaz en sentido alguno, entender por buena o patriótica
política la que consiste en encubrir u ocultar los errores, faltas o
defectos colectivos, ni en ostentar de manera sistemática y
calculada, hazañas, méritos y glorias que si fueron reales ya
pesarán en la memoria y en la historia de las gentes por su propio
valer, y si no fueron tan positivos o brillantes como la propia
vanidad y orgullo los describiese, sólo conducirían a rebajar el
concepto de la nación entera ante las demás que conozcan sus hechos
y hayan podido compararlos con los propios”.
LA PROBLEMÁTICA DEL
FINANCIAMIENTO DE LOS SERVICIOS EDUCATIVOS
En la sanción de la
constitución de 1853, cuando se establecieron las competencias en
materia tributaria, se comenzaba a delinear el modelo de país
escogido. Le correspondía a las provincias la potestad en materia de
impuestos indirectos y directos. La Nación por su parte se reservaba
los impuestos aduaneros. En aquella época, la gran recaudación se
obtenía del comercio internacional. Pero a partir de la crisis de
1890, comienza la discusión sobre los indirectos.
Con la crisis del ‘30
avanza el Estado Nacional, imponiendo contribuciones indirectas
(impuestos a las ventas y los combustibles) y contribuciones directas
en forma temporaria (impuesto a los réditos), todo explicado y
justificado por la gran crisis. Explicaciones que se mantienen hoy en
día para justificar los despojos a las provincias. Si se toma el
periodo completo que abarca desde 1.853 hasta la década de 1.990 se
puede observar que en la disyuntiva entre centralización o
descentralización, que determina desde lo económico la calidad del
federalismo fiscal, la centralización fue la tendencia, ampliando el
poder del estado nacional sobre los niveles provincial y municipal.
Si se analiza el
federalismo fiscal desde el gasto puede verse que si bien la Nación
asumió importantes facultades organizativas y normativas, le cupo a
las provincias la administración de justicia, su régimen municipal
y la educación primaria, más las funciones emergentes de los
poderes no delegados y concurrentes, funciones importantísimas y
onerosas. Cuando se habla de federalismo fiscal, se refiriere a un
concepto más amplio que el mero caso de naciones organizadas
constitucionalmente bajo este régimen.
En sentido económico, el
federalismo fiscal estudia cómo se organizan las relaciones fiscales
entre diferentes niveles de gobierno y ante diferentes grados de
descentralización. Esto implica estudiar de qué manera se articulan
la distribución de funciones y responsabilidades cuando existen al
menos dos niveles de gobierno. De qué manera se distribuyen los
recursos y a quién le corresponde la provisión de bienes y
servicios, es decir de qué manera se organiza la distribución del
“poder” y en qué medida está más o menos centralizado o
descentralizado el mismo. La consideración precedente trae aparejada
la consideración acerca del lugar del Estado, dada la coexistencia
de dos lógicas que pueden entrar en coalición. Y es la hipótesis
de esa emergencia que conforma su función, reservando al Estado su
actuación a nivel político; es decir, se desempeña como encargado
de organizar las relaciones en sociedad, como aquel que fija las
reglas del juego, pero a su vez interviene o trata de equilibrar las
situaciones de desequilibrio que se producen por el funcionamiento
mismo del sistema capitalista.
Centrándonos en el tema
que nos ocupa, la Ley Láinez sancionada en 1905 irrumpe en un
escenario carente de un régimen que legislara y regulara las
relaciones fiscales entre la Nación y las Provincias; recién sucede
esto en 1935. El único mecanismo de transferencia era el previsto en
el artículo 67 inc. 8 de la Constitución Nacional, que incluía
entra las atribuciones del Congreso la de otorgar subsidios del
Tesoro Nacional a las provincias cuyas rentas no alcancen a cubrir
sus gastos. Hasta ese momento hay concurrencia de fuentes tributarias
en los impuestos internos indirectos. Este esquema determinaba que
cada provincia debía ajustar sus gastos en función de la
recaudación “propia”, generando gran disparidad territorial en
cuanto a la oferta de bienes públicos provinciales, financiando las
provincias ricas (en su mayoría las que se encontraban en la pampa
húmeda) niveles de gasto por habitante más elevado que las
provincias pobres. Esto ayuda a entender por un lado que el modelo de
país agro-exportador del siglo XIX, sólo entendía el país desde
la perspectiva del gran puerto, funcional a los intereses de la clase
social dominante, a quien no le interesaba el desarrollo armónico de
las economías regionales.
Y por otro lado, que la
educación que se deseaba garantizar en los territorios provinciales
a partir de la implementación de “escuelas Láinez” –más allá
de la letra de la ley y en función del proceso generalizado de
fundación de escuelas en todas las provincias– no se correspondía
estrictamente con un criterio de equidad y de justicia sino con el
criterio de ponerlas al servicio del logro del “consenso y la
competencia” que se requería para sostener un Estado
agroexportador; los marcos socio-históricos totales dan cuenta que
no se pensó en una gran Nación, apenas en un gran puerto, o en todo
caso la Nación era el puerto como cosmovisión.
El año 1.935 marca el
comienzo de los regímenes de coparticipación; mediante leyes
específicas se regularán los impuestos internos y los réditos,
iniciándose el proceso de centralización en la recaudación por
parte el gobierno Nacional y fijándose mecanismos de distribución
del producido de los mismos. En 1952 se agrega un nuevo mecanismo de
recaudación centralizada y distribución para el impuesto que
gravaba la transmisión gratuita de bienes. A partir de 1.973 se
unificaron todos los regímenes en uno solo, que comprendía el
universo de los tributos co-participables y un solo mecanismo de
distribución. También comienza a cobrar importancia en este período
la creación de impuestos con afectaciones específicas.
En los años de la
dictadura militar se comienza con las transferencias de servicios a
las provincias por parte del Estado Nacional. Los fondos se
transfirieron según criterios de la junta militar y si bien generaba
turbulencias en la relación Nación-provincias, el marco
institucional no permitía en ese momento gran discusión en las
relaciones fiscales. Simultáneamente se instala en esta
circunstancia histórica la discusión del financiamiento de los
servicios transferidos de la Nación a las Provincias. Ello
cristaliza en la década del noventa que es cuando se transfiere el
mayor volumen de servicios a las jurisdicciones provinciales.
Este expeditivo proceso
–desde 1993 a 1994– explica e ilustra significativamente el
crecimiento del gasto en cada Estado Federal; las firmas de los
primeros pactos fiscales se inscribió en la tan predicada
transformación del Estado Nacional. La política de transferencias
emprendida en ese marco de reforma estatal significó para las
provincias recibir y afrontar en exiguos plazos de asimilación los
servicios transferidos, onerosos y expansivos por el carácter
vegetativo de los mismos. Una referencia paradigmática merece al
respecto del sobredimensionado volumen de servicios transferidos en
esta década el caso de Educación, a saber: Escuelas del Nivel
Primario que estaban asociadas a las viejas escuelas normales como
departamentos de aplicación. Escuelas Medias de gestión Pública y
Privada. Institutos Terciarios de gestión Pública y Privada –que
incluyeron las antiguas escuelas normales–.
Centros de Educación de
Adultos y diversas propuestas de Educación no-formal. Estas reformas
produjeron un cambio cuantitativo importante a tal punto que, en solo
tres años de implementación de la descentralización: la Nación
recibía el 60 % en concepto de impuestos coparticipables, las
provincias el 40 % en concepto de coparticipación.
De esta última
consideración se puede deducir que la transferencia operada, produjo
un sustantivo desbalance fiscal a raíz del aumento de funciones,
circunstancia agravada por la incapacidad de recaudar en la medida de
las erogaciones que en términos concretos se derivaban del
sobredimensionamiento presupuestario que los estados provinciales
debieron afrontar. Luego, la reforma constitucional del ‘94
introducirá entre otros cambios, la asignación de rango
constitucional a la coparticipación. Esta legitimación que aparece
como una innovación en el tema, consecuentemente estableció los
impuestos a coparticipar. No obstante ello, la misma norma dejó en
manos del gobierno nacional la definición del monto a distribuir,
reiterando una discrecionalidad que –en los hechos– poco aportó
en la reversión de la inferioridad de condiciones con que
históricamente las provincias habían sido consideradas en materia
de co-participación. La importancia del estudio de la economía del
federalismo fiscal cobra prioridad en virtud del lugar que ocupa el
Estado Nacional en la definición de una política de gran
descentralización.
Este tema condiciona
objetivos importantes de la política económica ligados a la
eficiencia, la equidad regional, la estabilización y el desarrollo
entre otros. Existe una afirmación generalizada en cuanto a que, en
el marco de ese posicionamiento del Estado Nacional, las provincias
son las grandes perdedoras; no obstante ello, es muy difícil
cuantificar con precisión las pérdidas y el impacto que estos
pactos causaron en las mismas, en lo económico y lo social.
El traslado de la
responsabilidad del financiamiento a las provincias se propició
desde la justificación de apuntalar la diferenciación y
jerarquización de organismos, especializar y distinguir funciones,
operacionalizar y viabilizar definiciones normativas abstractas y
descontextuadas, pero todo ello sin abandonar la planificación y
coordinación de otros procedimientos tan complejos y costosos como
lo fue la definición y control ideológico que implicó la
reconversión docente implicada en la reforma educativa, a su vez
financiada a través de endeudamiento externo. A una década de este
proceso cabe preguntarse sobre esta monumental etapa de trasferencias
si en términos cuali-cuantitativos se consagró realmente un nuevo
modus operandi re-orientando el rol del Estado tras un aparente
opuesto sentido al consumado un siglo atrás con la Ley 4874.
La explícita, profunda y
definida descentralización de recursos –es decir,
descentralización del control–: ¿no puso en códigos actuales un
modo de ejercer la centralización del poder? Aceptar la realidad
desde la consideración de un posible cambio de carátula...
¿No contribuiría al
gran logro del pensamiento hegemónico: naturalizar lo que no es una
fatalidad ni un accidente?
CONCLUSIÓN
“Un viejo proverbio
enseña que mejor que dar pescado es enseñar a pescar. El obispo
Pedro Casaldáliga, que no nació en América pero la conoce por
dentro, dice que sí, que eso está muy bien, muy buena idea, pero
¿qué pasa si nos envenenan el río? ¿O si alguien compra el río,
que era de todos, y nos prohíbe pescar? O sea: ¿qué pasa si pasa
lo que está pasando? La educación no alcanza”. Eduardo Galeano
–en Proverbios.
¿No guardan relación
las cuestiones planteadas hasta aquí respecto de las preguntas que
se hace el obispo Pedro Casaldáliga en el texto del epígrafe?...
La inexorabilidad en la
constitución del sistema educativo nacional consolidado por la
sucesión de “hechos configurativos” que promovieron la tendencia
a “naturalizar” con gran coherencia los parámetros de
dependencia necesarios para sostener internamente una cultura de
subordinación... ¿no consagró un modo de envenenar el río?
La concurrencia del
Estado nacional para garantizar la oferta de educación básica
generó inconvenientes en la aplicación de la Ley Láinez que sólo
fueron mascullados en cada territorio local por los actores
educativos reales y concretos. Las crónicas de época que
generalmente en soliloquio recoge la historia oficial, no acusaron
recibo de las distancias existentes entre esas prácticas docentes de
un interior complejo, particular, y los encuadres producidos desde
los ajenos recintos de un Ministerio que atendía desde Buenos
Aires... Entonces el problema no fue sólo haber regalado “pescados”
...¿acaso no fue algo similar a ver que a uno le compran el propio
río?
La igualdad de
oportunidades de acceso a los bienes materiales y espirituales en un
contexto de dependencia política, económica, social, cultural e
ideológica no sólo respecto de las grandes potencias sino también
hacia las entrañas mismas de esta tierra Argentina ¿puede
concretarse por la sanción de una Ley que se introyectó como cuña
fundamental para institucionalizar una prédica que sería controlada
sin mediaciones por el Estado Nacional?
En el marco de los
patrones culturales hegemónicos en que fuimos educados, asegurando
la gobernabilidad de un “soberano” diasporizado sobre el suelo de
los “pobres satélites” que eran las provincias, a las que había
que redimir de la barbarie... ¿en qué manera nos dejamos cooptar
por el doble discurso que designó “equidad y justicia” a la
búsqueda del “consenso y la competencia” que se requería para
sostener un Estado agroexportador...
¿No proyectamos en la
idea la gran Naciónpuerto como cosmovisión el ideal educativo que
aún hoy podrían consumar nuestras prácticas? ¿Cómo impacta,
transforma o retrae en nuestro presente la experiencia acumulada que
podemos recapitular desde la celebración de los 100 años de la Ley
Láinez..?
¿Nos reconocemos hoy en
los tramos de esa historia vivida? ¿qué vinculaciones tienen los
procesos analizados con los procesos no sólo de apropiación sino de
distribución del conocimiento que configuramos desde el lugar de la
docencia? ¿Cómo operan en nuestros desempeños el inter-juego de
vínculos sedimentados respecto de la relación escuela–estado /
escuela-sociedad?
¿Qué formas y sentidos
instituidos perviven en la experiencia escolar cotidiana? ¿Qué otro
bagaje de experiencias específicas, más ligadas a prácticas que
tienen finalidades menos explícitas, son consecuentes con esa
cultura dependiente?
De cara a los
acontecimientos y los procedimientos que dieron lugar a la
organización de nuestros sistemas educativos y particularmente a
nuestra institución escuela... ¿no sería una celebración digna
preguntarnos por qué y para qué buscamos promover aprendizajes en
la escuela hoy?
¿Cómo desgranamos en
nuestras prácticas lo no resuelto del pasado que hasta podría
pensarse desde la metáfora que trasunta la historia según lo
expresa Osvaldo Soriano (1990) sobre el 25 de mayo de 1810 en “Sin
paraguas y escarapelas”?: “... Saavedra sólo dura cuatro meses
al frente del gobierno. Ha acercado a Rivadavia al poder, pero el
brillante abogado y los porteños se ensañan con éI y lo persiguen
durante cuatro años por campos y aldeas; se ensañan también con
Castelli, que muere deslenguado durante el juicio; con el propio San
Martín que combate en Chile; con Belgrano que muere en la pobreza y
el olvido gritando el plausible “¡ Ay patria mía! “ Pese a
todo, la idea de independencia queda en pie levantada por San Martín,
que se ha llevado como asistente a Monteagudo, “el del alma más
negra que la madre que lo parió”. Los ramalazos de la discordia
duran intactos medio siglo y se prolongan hasta hoy en los entresijos
de una historia no resuelta”. “¿Qué pasa si pasa lo que está
pasando?”
¿Nos reconocemos hoy en
los tramos de esa historia vivida? ¿No son aquellos procedimientos
de “protección” y “ayuda” los que deslenguaron la palabra de
un sujeto pueblo que se debió acomodar a la palabra pronunciada
desde el lugar de poder?
¿No son aquellos
subsidios de la ficticia gran nación los que pusieron fuera de
combate toda posibilidad acerca de una real distribución de la
riqueza que se consumó no sólo desde procedimientos
burocrático-administrativos sino también y fundamentalmente
simbólicos, a través de la educación? “Ay patria mía”.
¿Cómo operan en
nuestros desempeños el inter-juego de vínculos sedimentados
respecto de la relación escuela–estado / escuela-sociedad?... ¿en
qué medida resistimos, obviamos, o transigimos con la tarea de
difundir y legitimar los valores hegemónicos de la sociedad? ¿Qué
formas y sentidos instituidos perviven en la experiencia escolar
cotidiana... “y se prolongan hasta hoy en los entresijos de una
historia no resuelta”?
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